Artigo publicado sobre a violação do direito ao desenvolvimento através da regulação estatal dos aplicativos de transporte privado

Artigo de autoria da graduanda Luana Gabriela Lins Queiroz , em coautoria com o advogado e pesquisador Luiz Guedes da Luz Neto e com o professor e pesquisador Enoque Feitosa Sobrinho, foi publicado nos anais do III Seminário Internacional sobre a Teoria da Justiça de Amartya Sen.

O texto intitulado “Violação do direito ao desenvolvimento através da regulação realizada pelo legislativo brasileiro dos aplicativos de transporte: uma leitura da realidade regulatória a partir da tese do ‘desenvolvimento como liberdade'” versa sobre a regulação efetivada pelo legislativo brasileiro dos aplicativos de transporte dos últimos cinco anos, analisando o formato da regulação e como essa regulação impacta a prestação do serviço de transporte privado no Brasil à luz da teoria do desenvolvimento de Amartya Sen.

Nesse blog será transcrito o artigo acima mencionado, bem como haverá um link para baixar o artigo no formato original publicado pelo evento.

A seguir o artigo transcrito:

RESUMO:

Problema de pesquisa: o Estado brasileiro, através de seu Poder Legislativo, está elaborando regulações dos aplicativos de transporte privado de forma a garantir o Direito ao desenvolvimento individual e nacional (Art. 3º, inciso II, CF 88)? Hipótese: há violação do Direito ao Desenvolvimento pelo Poder Legislativo na medida em que este impõe uma regulação estatal contrária à perspectiva do desenvolvimento como liberdade, quando pretende impedir o funcionamento os aplicativos de transporte privado, contrariando a perspectiva defendida pelo teórico Amartya Sen. O objetivo geral reside em verificar a violação ao direito do desenvolvimento, perpetrada pela regulação econômica das plataformas digitais de transporte privado efetuada pelo Congresso Nacional. Os objetivos específicos são os seguintes: compreender o significado de desenvolvimento como liberdade para Amartya Sen; analisar os projetos de lei do Poder Legislativo Federal dos últimos cinco anos, no que se referem aos aplicativos de transporte privado; verificar a adequação das propostas legislativas do Congresso Nacional dos últimos cinco anos à luz do conceito de liberdade constante na obra “Desenvolvimento como Liberdade” de Amartya Sen. Utilizar-se-á o método dissertativo-descritivo, cujas conclusões dispuseram-se no sentido de apontar a atuação do Poder Legislativo nacional de forma a desrespeitar o Direito ao desenvolvimento.

PALAVRAS-CHAVE: Economia compartilhada; direito ao desenvolvimento; regulação econômica; liberdade de iniciativa; desenvolvimento como liberdade; Amartya Sen.

ABSTRACT

Research problem: Is the Brazilian State, through its Legislative Power, drafting regulations on private transportation applications in order to guarantee the right to individual and national development (Art. 3, item II, CF 88)? Hypothesis: There is a violation of the Right to Development by the Legislature as it imposes a state regulation contrary to the perspective of development as freedom, when it intends to prevent the operation of private transport applications, contrary to the perspective defended by theorist Amartya Sen. The general objective is to verify the violation of the right to development, perpetrated by the economic regulation of digital private transport platforms carried out by the National Congress. The specific objectives are as follows: to understand the meaning of development as freedom for Amartya Sen; analyze the bills of the Federal Legislature of the last five years, with regard to private transportation applications; To verify the adequacy of the legislative proposals of the National Congress of the last five years in the light of the concept of constant freedom in Amartya Sen's work “Development as Freedom”. The dissertative-descriptive method will be used, the conclusions of which were aimed at pointing out the action of the national legislative branch in order to disrespect the right to development.

KEYWORDS: Shared economy; right to development; economic regulation; freedom of initiative; development as freedom; Amartya Sen.

I. INTRODUÇÃO

            Com as novas tecnologias, em especial com o desenvolvimento exponencial da tecnologia da informação, os negócios baseados na economia compartilhada ganharam escala, em especial diante da redução do custo de transação. Isso se demonstra também no que diz respeito à inovação dos aplicativos de transportes privados no Brasil, que geraram uma revolução tanto nas vidas privadas quanto na vida pública do país. E isso está a gerar desafios para todos os envolvidos, em especial para o Estado regulador, que parece não identificar a forma mais eficaz de cumprir sua função.

Essa realidade desperta a necessidade de investigação científica acerca do tema, com recorte para os aplicativos de transporte privado, de forma a investigar se o Poder Legislativo nacional elaborou regulações de forma a garantir o desenvolvimento individual e nacional. Com base nisso, apresenta-se o seguinte problema de pesquisa: o Estado brasileiro, através de seu Poder Legislativo, está elaborando regulações dos aplicativos de transporte privado de forma a garantir o Direito ao desenvolvimento individual e nacional (Art. 3º, inciso II, CF 88)? Toma-se como hipótese que há violação do Direito ao Desenvolvimento pelo Poder Legislativo na medida em que este impõe uma regulação estatal contrária à perspectiva do desenvolvimento como liberdade, quando pretende impedir o funcionamento os aplicativos de transporte privado, contrariando a perspectiva defendida pelo teórico Amartya Sen.

Em relação aos objetivos desta pesquisa, serão divididos, de forma metodológica, em duas classes: a) objetivo geral; e b) objetivos específicos. O objetivo geral reside em verificar a violação ao direito do desenvolvimento, perpetrada pela regulação econômica das plataformas digitais de transporte privado efetuada pelo Congresso Nacional. Os objetivos específicos são os seguintes: compreender o significado de desenvolvimento como liberdade para Amartya Sen; analisar os projetos de lei do Poder Legislativo Federal dos últimos cinco anos, no que se referem aos aplicativos de transporte privado; verificar a adequação das propostas legislativas do Congresso Nacional dos últimos cinco anos à luz do conceito de liberdade constante na obra “Desenvolvimento como Liberdade” de Amartya Sen.

Para tanto, a divisão do trabalho em capítulos se dará de forma a facilitar a didática e melhor compreensão do assunto. Dispondo-se após esta breve introdução aquele nomeado “o ordenamento jurídico pátrio como garantidor do Direito ao Desenvolvimento”, com disposições acerca da CF/88, atrelando-a ao nosso objeto de estudo. Após isso, será exposto “o desenvolvimento como liberdade”, apresentando nosso marco teórico, Amartya Sen, de forma a conceituar a relação que o autor faz entre desenvolvimento e liberdade. Por fim, realizar-se-á uma análise das legislações elaboradas nos últimos cinco anos em território nacional acerca dos aplicativos de transporte privado no Brasil, mais especificamente voltado ao Uber, realidade mais diretamente afetada e motivo concreto das próprias legislações.

II. O ORDENAMENTO JURÍDICO PÁTRIO COMO GARANTIDOR DO DIREITO AO DESENVOLVIMENTO

            Garantir o desenvolvimento nacional constitui-se objetivo fundamental da República Federativa do Brasil (Art. 3º, inciso II, CF 88), devendo, portanto, ser promovido pelo Estado em todas as suas esferas, englobando o Poder Executivo, Legislativo e Judiciário. Somado a isso, há outros incisos que não trazem diretamente o termo “desenvolvimento”, mas que coadunam para o mesmo fim, como o inciso IV do artigo 1º, que define os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa como fundamento de nossa República, bem como a erradicação da pobreza e da marginalização são vistas com objetivos fundamentais da mesma, pelo inciso III do artigo 3º.

            Ademais, no Título VII, Da ordem econômica e financeira, dispõem-se como princípios gerais da atividade econômica a livre concorrência e a busca do pleno emprego, respectivamente dispostos nos incisos IV e VIII do artigo 170 da mesma Carta Magna. Sendo esta uma Constituição programática, ou seja, enunciando as diretrizes e os fins a serem realizados pelo Estado e pela sociedade, seus princípios, fundamentos e objetivos devem nortear a interpretação das demais normas constitucionais, bem como a elaboração de emendas ou legislações infraconstitucionais, impondo suas diretrizes às ações públicas, de forma a exigir do governo medidas para a sua efetivação.

            Apesar de estarem dispostos elementos básicos para a “estruturação” do direito, o mesmo não é minuciado pelo própria Carta Política, cabendo ao Legislativo analisar quais valores considera relevantes para compor esse processo de busca pelo desenvolvimento. Vale salientar, com base no exposto, que o Poder Legislativo deve estabelecer novas estruturas para regular e aprimorar o desenvolvimento individual e nacional, não restando a ele poder para retardá-lo ou ainda aboli-lo, o que seria inconstitucional.

            Acerca do Desenvolvimento, Amatya Sen (2010, p. 52) estabelece, em sua obra “Desenvolvimento como Liberdade” que:

[…] É principalmente uma tentativa de ver o desenvolvimento como um processo de expansão das liberdades reais que as pessoas desfrutam. Nesta abordagem, a expansão da liberdade é considerada (1) o fim primordial e (2) o principal meio do desenvolvimento. Podemos chamá-los, respectivamente, o “papel constitutivo” e o “papel instrumental” da liberdade no desenvolvimento. O papel constitutivo relaciona-se à importância da liberdade substantiva no enriquecimento da vida humana. As liberdades substantivas incluem capacidades elementares como por exemplo ter condições de evitar privações como a fome, a subnutrição, a morbidez evitável e a morte prematura, bem como as liberdades associadas a saber ler e fazer cálculos aritméticos, ter participação política e liberdade de expressão etc. Nessa perspectiva constitutiva, o desenvolvimento envolve a expansão dessas e de outras liberdades básicas: é o processo de expansão das liberdades humanas, e sua avaliação tem de basear-se nessa consideração.

Comprovada a atuação da Constituição Federal de 1988 como garantidora do Direito ao Desenvolvimento, cabe agora trazer sob essa perspectiva o contexto dos aplicativos de transporte privado no Brasil. Segundo dados oficiais da própria plataforma atualizados em Setembro de 2018, o aplicativo Uber funciona em mais de 100 cidades do país, contando com mais de 600 mil motoristas parceiros e 22 milhões de usuários em território nacional.

O lançamento no Brasil se deu em 2014, possuindo hoje no país os serviços de Uber Black, Uber Select, Uber X, Uber Juntos e Uber Eats. Está disposto no site que:

Para ser um motorista parceiro da Uber é necessário que o interessado seja motorista profissional – ou seja, que tenha carteira de habilitação com autorização para exercer atividade remunerada (EAR). É necessário fazer um cadastro no site da Uber e então passar por uma checagem de informações e de segurança. (…) Quando ele quer dirigir, tudo o que ele precisa fazer é ligar o app. Não existe tempo mínimo diário, semanal ou mensal para que o motorista parceiro use a plataforma. Ele tem total flexibilidade para trabalhar como, quando e onde quiser (UBER, 2019).

            Em paralelo a isso, dados publicados no mês de setembro de 2019 pelo IBGE constataram que o número de desempregados no trimestre encerrado em agosto estava em 12,6 milhões de pessoas (IBGE, 2019), o que apenas evidencia a necessidade de se gerar empregos e desenvolvimento no país. Acerca de tal fenômeno o economista indiano Amartya Sen (2010, p. 36) afirma ainda que:

o desemprego não é meramente uma deficiência de renda que pode ser compensada por transferências do Estado (a um pesado custo fiscal que pode ser, ele próprio, um ônus gravíssimo); é também uma fonte de efeitos debilitadores muito abrangentes sobre a liberdade, a iniciativa e as habilidades dos indivíduos.

Não há dúvidas, portanto, que o desemprego seja uma ameaça ao desenvolvimento nas esferas individual e coletiva, afetando a saúde do indivíduo e da sociedade. Em resposta a isso, as plataformas de transporte privado trouxeram oportunidades de trabalho para diversas pessoas, seja tornando-se meio de renda primária para indivíduos que não a tinham ou meio de renda extra para aqueles já empregados. De qualquer forma, faz-se visível que o benefício na geração de renda foi concreto e eficaz.

Apenas na plataforma da Uber, sem contar outras como a 99, In Drive, etc., em dados de 17 de julho de 2019, já ocorreram 2,6 bilhões de viagens realizadas e 17 bilhões de quilômetro rodados, o que indiscutivelmente movimenta a economia e gera fluxo de capital. Além do desenvolvimento atrelado à perspectiva do motorista, tem-se também sua ligação com a perspectiva de liberdade da qual dispõe o usuário de tal serviço.

Além da insegurança púbica, o transporte público é precário em termos de conforto e acessibilidade, denotando obstáculo à locomoção urbana. A outra alternativa anterior disponível, o serviço de Táxi, possuía valor elevado para grande parte da população, contando com acesso restrito a determinadas categorias sociais e a utilizações em casos de emergência.

A livre concorrência, um dos princípios gerais da atividade econômica no Brasil, de acordo com a Constituição Federal de 1988 é, portanto, ampliada com o funcionamento de tais aplicativos de transporte privado, que se colocam no entremeio entre duas possibilidades “distantes” e muito divergentes já existentes. De tal forma, conferem aparentemente maior segurança que a utilização de ônibus, assim como possível acessibilidade e conforto, em paralelo, oferecem preços mais razoáveis e acessíveis à população que os calculados pelos taxímetros.

Em primeira análise, visto este não ser o objeto deste artigo, pode-se também afirmar que se ampliou a liberdade de locomoção dos passageiros, que contam agora com um leque maior de opções e com uma alternativa intermediária no mercado de serviços. De qualquer forma, o desenvolvimento “garantido” pela Constituição Federal parece ser parcialmente oferecido por tais plataformas, de maneira que ampliam o acesso dos cidadãos a novas tecnologias e atuam como geradoras de renda para diversos desempregados.

III. O DESENVOLVIMENTO COMO LIBERDADE

Como já foi exposto, a Constituição Federal dá uma “estruturação básica” para o desenvolvimento, através de critérios principiológicos, sem delimitar o conceito dentro de suas minúcias, de forma que o que seria desenvolvimento para um teórico pode não ser necessariamente para outro. Com base em tal “lacuna” no texto constitucional, escolhemos utilizar como marco teórico Amartya Sen, que traz, mesmo possivelmente sem conhecimento disso, os princípios da constituição brasileira em sua teoria do desenvolvimento como liberdade, de forma completa e estruturada sob diversos parâmetros para o desenvolvimento. Em sua obra “Desenvolvimento como Liberdade”, o autor afirma que:

Procuramos demonstrar neste livro que o desenvolvimento pode ser visto como um processo de expansão das liberdades reais que as pessoas desfrutam. O enfoque nas liberdades humanas contrasta com visões mais restritas de desenvolvimento, como as que identificam desenvolvimento com crescimento do Produto Nacional Bruto (PNB), aumento de rendas pessoais, industrialização, avanço tecnológico ou modernização social (SEN, 2010, p. 16).

De tal forma, percebe-se que a liberdade é fim e meio do desenvolvimento, posto que este consiste “na eliminação de privações de liberdade que limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas de exercer ponderadamente sua condição de agente” (Amartya Sen, 2010, p. 10). Assim, as disponibilidades econômicas exercem plena influência sobre a liberdade, da mesma forma que esta última exerce sobre as primeiras, gerando um sistema uno de desenvolvimento, composto por cinco espécies de liberdades instrumentais, sendo elas: as liberdades políticas, as disponibilidades econômicas, as oportunidades sociais, as garantias de transparência e a proteção da segurança.

Com fins de plenitude, tais perspectivas ligam-se umas às outras. Por exemplo, as disponibilidades econômicas (ou segurança econômica) estão ligadas às oportunidades sociais, levando em consideração que serviços como educação e saúde podem ser otimizados por vias privadas. Isso pode ser percebido principalmente em países subdesenvolvidos ou em desenvolvimento, como é o caso do Brasil, cuja rede privada de ensino apresentou Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) 1,6 ponto superior ao observado na rede pública, obtendo Ideb igual ou superior a 7,0 em 15 unidades da federação, enquanto nenhuma unidade da federação atingiu essa nota na rede pública (INEP 2019), denotando que na realidade atual do país a disponibilidade econômica também se coloca como oportunidades sociais.

Contextualizando agora com a situação dos aplicativos de transporte, cabe investigar se eles de fato geram desenvolvimento e liberdade. Analisando de uma perspectiva mais macro-estrutural, cabe averiguar a situação dos mesmos com o Estado, principalmente no que diz respeito a arrecadação de impostos, visto que “o crescimento econômico pode ajudar não só elevando rendas privadas, mas também possibilitando ao Estado financiar a seguridade social e a intervenção governamental ativa” (SEN, 2010, p. 61). Ou seja, o crescimento econômico pode, através de tributações, aumentar também a efetividade dos serviços sociais oferecidos pelo Estado. Trazendo mais uma vez a Uber como caso concreto por motivos de atuação há mais tempo no mercado e maior estabilidade, a empresa pagou, no ano de 2017, R$ 972 milhões em tributos, tanto federais, quanto municipais (UBER2, 2019).

Esse quase 1 bilhão de imposto, arrecadado apenas em um ano, se convertido em atos concretos de desenvolvimento, pode gerar benefícios para toda a sociedade, principalmente no campo dos direitos sociais. Além de que, como já exposto, tais plataformas forneceram oportunidades de renda a muitas pessoas, podendo aumentar a qualidade de vida de muitos brasileiros, o que também é de preocupação estatal. Acerca dessa perspectiva macro-estrutural, podemos concluir, portanto, que os aplicativos de transporte privado contribuem para o desenvolvimento nacional.

Retornando à perspectiva da liberdade, que de fato não pode se dissociar do desenvolvimento, Amartya Sen (2010, p. 51-52) estabelece que:

[…] ver o desenvolvimento a partir das liberdades substantivas das pessoas tem implicações muito abrangentes para nossa compreensão do processo de desenvolvimento e também para os modos e meios de promovê-lo. Na perspectiva avaliatória, isso envolve a necessidade de aquilatar os requisitos de desenvolvimento com base na remoção das privações de liberdade que podem afligir os membros da sociedade. […] Quando nos concentramos nas liberdades ao avaliar o desenvolvimento, não estamos sugerindo que existe algum ‘critério’ de desenvolvimento único e preciso segundo o qual as diferentes experiências de desenvolvimento sempre podem ser comparadas e classificadas.

            Acerca do exposto, no que se refere à remoção de privações, cabe expor novamente a questão do “motorista parceiro”. De fato, viver sem renda constitui-se uma grande privação, a ser removida pela liberdade. Referente às plataformas, além de concederem liberdade na carga horária de trabalho, visto que o próprio motorista a define, elas removem a privação gerada por não se possuir uma renda para sustentar a si mesmo e, como é o caso de muitos motoristas do Brasil, suas famílias.

            A liberdade financeira ou, como traz Amartya Sen, “as disponibilidades econômicas”, constituem liberdade e, portanto, desenvolvimento à vida daqueles que trabalham usufruindo de tais aplicativos, seja em tempo integral, meio período ou apenas aos fins de semana, para atingir aumento na renda familiar. E a renda auferida é de fato comprovada pelas pessoas que não possuem carro e o alugam para prestar o serviço, bem como, agora por aplicativos de entrega de comida ou objetos, aqueles que sem motocicleta podem fazer entregas de bicicleta, tornando o ingresso ao mercado mais acessível a todos os públicos, e não apenas aos que compõem a chamada “classe média”.

            No que diz respeito aos passageiros, ou usuários do serviço, cabe relembrar o já exposto, no sentido das novas possibilidades que tais plataformas trouxeram à população brasileira. Quando se fala acerca da liberdade para o passageiro, não se trata aqui apenas da “liberdade de ir e vir” ou melhor, do direito à locomoção, mas da efetiva liberdade material e tecnológica. Na sociedade de hoje, questiona-se cada vez mais se o acesso à tecnologia não seria de fato um direito fundamental. Estudar isso não é o objeto do nosso trabalho, mas não é plausível se negar que seja de fato uma inserção importante nas camadas sociais.

            A fim de esclarecer tal problemática, pode-se citar o que Amartya Sen (2010, p. 151) discorre acerca das razões em si do mecanismo de mercado:

Nas discussões recentes, ao se avaliar o mecanismo de mercado o enfoque tende a ser sobre os resultados que ele produz, como por exemplo as rendas ou as utilidades geradas pelos mercados. Essa questão não é pouco importante, e tratarei dela em breve. Mas o argumento mais imediato em favor da liberdade de transações de mercado baseia-se na importância fundamental da própria liberdade.

Temos boas razões para comprar e vender, para troca e para buscar um tipo de vida que possa prosperar com base nas transações.

            As “razões” que possuímos enquanto consumidores para comprar determinado produto ou serviço vão além da nossa própria posição enquanto “consumidores”, abrange a nossa perspectiva de cidadão e de ser humano digno de direitos e capacidades. O ato de consumo manifesta um ato de poder, poder sobre a sua liberdade, a partir da perspectiva de que se é livre para consumir aquilo que considera mais adequado.

            E essa liberdade só é trazida pela liberdade de mercado, pela livre concorrência, que permite o surgimento de novas empresas e tecnologias. Sem que ela exista, restringe-se a todo um povo o acesso à liberdade advinda da diversidade de produtos e serviços. Ora, aquilo que consumimos tem o potencial de moldar a nossa mente e de despertar a nossa perspectiva para gerar cada vez mais inovações. Se, portanto, um Estado se abre à tecnologia, é inevitável que os indivíduos, que tiveram contato com ela, produzam cada vez mais tecnologia, e tecnologia nacional.

Foi o que ocorreu no Brasil acerca dos aplicativos de transporte privado, por exemplo. A Uber foi fundada oficialmente em junho de 2010, e no ano de 2012, inspirada nela, surgiu a primeira empresa com a mesma tecnologia produzida por empresários brasileiros, a 99, que conecta hoje no Brasil 18 milhões de passageiros a 600 mil motoristas. Assim, as inovações tecnológicas não servem apenas para arrecadar impostos, mas também para despertar nos indivíduos ideias acerca de novas tecnologias. Desenvolvimento inspira desenvolvimento, e isso pode ser visto em qualquer produção ou área de conhecimento.

Além do apresentado acerca da relação de tais empresas com a concorrência de mercado, a qualidade pode ser averiguada pelas gorjetas deixadas aos motoristas. Usuários brasileiros já pagaram mais de R$ 35 milhões em valores extras aos motoristas parceiros, desde que o recurso foi lançado, em setembro de 2018 (UBER3, 2019). Esse valor adicional deixado aos motoristas pode funcionar como indicador de qualidade do serviço prestado pelos mesmos, dando indícios de satisfação com o serviço.

Fora isso, uma pesquisa do Observatório Nacional de Segurança Viária feita este ano pelo Datafolha mostrou que 68% dos brasileiros deixaram de beber e dirigir por conta do uso dos aplicativos de mobilidade (ONSV, 2019). No Brasil, o período em que mais acontecem viagens é justamente às sextas-feiras, na faixa das 19h, horário típico dos happy hours. Tal realidade constata-se benéfica, tendo em vista que segundo a Delegacia Especializada de Delitos de Trânsito (DELETRAN) da Polícia Judiciária Civil, 80% dos acidentes de trânsito envolvem embriaguez e velocidade

De fato, pode-se concluir que tais aplicativos revelam um avanço significativo no desenvolvimento do país em diversas áreas, tanto sob o aspecto público quanto privado. Ademais, prestadores de serviço e clientes se beneficiam com as vantagens de tais plataformas e, ainda, quem sequer sabe de sua existência pode ser beneficiado através da arrecadação e investimento dos impostos em estruturas sociais.

IV. ANÁLISE DE AMOSTRA DA LEGISLAÇÃO DOS ÚLTIMOS 5 ANOS NO BRASIL

Mas, afinal, esses aplicativos atuam de forma legal no Brasil? Em 2018 a Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU – Lei Federal 12.587/12) foi alterada pela Lei nº 13.683, de 19 de junho de 2018, visando regularizar tais plataformas e seu funcionamento em território nacional. Para tanto, entre outras modificações, adicionou-se o inciso X no artigo 4º, caracterizando “transporte remunerado privado individual de passageiros” como:

serviço remunerado de transporte de passageiros, não aberto ao público, para a realização de viagens individualizadas ou compartilhadas solicitadas exclusivamente por usuários previamente cadastrados em aplicativos ou outras plataformas de comunicação em rede (BRASIL, 2018)

O serviço conta com regulações no âmbito municipal em cidades como São Paulo, Vitória (ES) e o Distrito Federal. A falta de regulamentação no âmbito municipal, entretanto, não é sinônimo de ilegalidade. Um exemplo disso, citado pela própria Uber em suas plataformas de comunicação é o Marco Civil da Internet, que apenas regulou as redes sociais no ano de 2013, mesmo elas existindo anteriormente a ele.

O município de João Pessoa, capital do estado da Paraíba, também se viu obrigado, por pressão de grupos de interesse, a editar legislação sobre o serviço de transporte privado remunerado. A reação inicial foi a proibição a esse tipo de transporte, através da Lei nº 13.105/2015 (CÂMARA MUNICIPAL DE JOÃO PESSOA, 2015). Posteriormente, a referida lei foi revogada pela Lei nº 1.866/2017, tendo o prefeito municipal optado por não sancionar nem vetar a lei que autoriza o funcionamento do serviço de transporte privado remunerado por aplicativo, na tentativa de atribuir à Câmara Municipal toda a responsabilidade pela norma legal. 

O Projeto de Lei nº 5.587/2016, da Câmara dos Deputados, regula o serviço de transporte privado prestado por particulares por intermédio de plataformas digitais. Interessante destacar que houve uma emenda ao projeto original que mudou a natureza jurídica do serviço de transporte privado, passando de privado para atividade pública, isso como intuito de justificar a referida regulação.

O PL 5.587/2016 (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2017) alterou o art. 4º da Lei nº 12.587/2012, classificando o transporte remunerado individual da seguinte forma:

Art. 4º […]

X – transporte remunerado privado individual de passageiros: serviço remunerado de transporte de passageiros, não aberto ao público, por meio de veículos de aluguel, para a realização de viagens individualizadas ou compartilhadas solicitadas exclusivamente por usuários previamente cadastrados em aplicativos ou outras plataformas de comunicação em rede. (grifo nosso).

            Além disso, o PL 5.587/2016 inseriu requisitos objetivos obrigatórios, a serem cumpridos pelo prestador do serviço de transporte remunerado individual, nos arts. 11-A e 11-B da Lei nº 12.587/2012, entre eles: cobrança dos tributos municipais pelos serviços, exigência de contratação de seguro de Acidentes Pessoais a Passageiros, emitir e manter o Certificado de Registro e Licenciamento de Veículo no município da prestação de serviços, entre outros.

            Isso cria limitações que podem impedir a prestação de serviços de transporte individual de pessoas de forma eventual, conforme constatado por Luz Neto (2017, p. 427):

Interessante observar que a limitação imposta no inciso IV, do art. 3º, da Lei nº 12.587/2012, caso o Senado mantenha a redação do PL 5.587/2016, irá dificultar sobremaneira, ou quiçá impedir, algumas variações para o uso compartilhado de veículos para transporte privado de pessoas. Por exemplo, hoje é possível que o condutor alugue, por apenas meio período do dia, um veículo para fazer o transporte de terceiros. Essa modalidade não poderá mais funcionar com a publicação do PL 5587/2016, pois será exigido que conste, no Certificado de Registro e Licenciamento de Veículo – CRLV, o nome do condutor, como proprietário, fiduciante ou arrendatário, não sendo possível constar no CRLV dois proprietários. É visível a tendência brasileira à restrição da liberdade de iniciativa na esfera regulatória.

Essas limitações são resultado do esforço de lobby empregado pelas categorias dos motoristas de táxi e das empresas de táxi em todo o território nacional. Quando existe categoria que represente um grupo de interesse, a exemplo do grupo representado por aqueles que exploram a atividade de táxi, fica mais fácil organizar e financiar um processo de lobbying com o intuito de influenciar o legislador. Ademais, quando existe uma categoria determinada, o legislador tende a atender aos seus reclamos com receio do custo eleitoral, pois tal categoria, assim como se organizou para defender os seus interesses, pode, em tese, organizar-se para votar em candidato a cargo eletivo que defendeu os seus interesses no parlamento, mesmo quando o pleito regulatório é contrário à racionalidade econômica e atingirá um número muito maior de pessoas, porém, essas pessoas, não identificáveis, não conseguem se organizar em grupos para o exercício do lobby.

 Interessante observar a estratégia empregada para justificar a elaboração de lei federal para regular o exercício de transporte remunerado privado através de plataformas digitais. A emenda realizada no texto original do PL 8.557/2016 transmudou a natureza do serviço de privado, para público, com a justificativa de que isso traria mais segurança aos usuários. Na verdade, essa mudança é um estratagema para justificar e facilitar a ingerência dos poderes públicos no serviço eminentemente privado.

Criar dificuldades para novos empreendimentos no país, em especial em momentos de grave crise econômica por que passa o Brasil, vai de encontro aos interesses da nação e dos seus cidadãos, que precisam de uma economia saudável e eficiente para a geração de riqueza.

Manter essa cultura regulatória, quer através de agências reguladoras, quer através do Poder Legislativo, que gera regulação que impede a entrada de novos players no mercado, ou a inserção de novos serviços, resultará em prejuízos não só para os novos empreendedores, mas, especialmente, para toda a sociedade que estará privada ao acesso a novos produtos e serviços formatados na lógica da economia compartilhada, que é resultado da criatividade e do emprego de novas tecnologias, tendo como resultado econômico menor geração de riquezas para o país.

            Na era da economia compartilhada, o maior ativo das empresas é a criatividade, necessitando haver liberdade econômica para o surgimento e desenvolvimento de novas ideias, de novos modelos de negócio, que podem colocar o Brasil em um novo patamar de desenvolvimento. E o Poder Legislativo precisa compreender a sua importância na criação de um ambiente regulatório propício ao desenvolvimento e implantação de novos produtos e serviços, em especial os relacionados à economia compartilhada.

Dados e informações que podem balizar a atuação do Poder Legislativo quando da elaboração da regulação dos negócios inseridos na economia compartilhada, visando ao desenvolvimento, podem ser retirados dos posicionamentos do Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE.

O CADE analisou tecnicamente o modelo de negócios desenvolvido pela UBER e entendeu que esta empresa não pratica concorrência desleal. O foco da Uber é oferecer mais opções para as pessoas se movimentarem pelas cidades. O próprio CADE (2016) divulgou um estudo apontando que a chegada da Uber no mercado não mudou o panorama do transporte individual público do Brasil.

Em outubro de 2017, a Superintendência-Geral do CADE2 (2017) decidiu arquivar inquérito administrativo sobre suposta concorrência desleal relacionada à Uber. Em nota técnica, o órgão afirmou que os aplicativos de mobilidade têm fomentado a concorrência no setor de transporte individual privado, “o que traz benefícios ao consumidor” (CADE2, 2017). Já em abril de 2018, um novo estudo do órgão confirmou que o início da operação da Uber no país acabou por “gerar benefícios aos consumidores e incentivar a entrada de novos ofertantes no mercado de transporte remunerado individual de passageiros” (CADE 3, 2018).

A Uber, em sua página oficial, informa que paga impostos e que é uma empresa legalmente constituída no Brasil e que está em dia com as suas obrigações tributárias no país. Interessante anotar que a Uber apoia e deseja a existência de uma regulação para a economia colaborativa e para o transporte individual privado.

O Poder Judiciário brasileiro já reiterou, por diversas vezes, a legalidade das atividades da Uber e dos motoristas parceiros. Em maio de 2019, o Supremo Tribunal Federal – STF (2019) decidiu que a proibição ou a restrição desproporcional da atividade é inconstitucional e representa violação aos princípios da livre iniciativa e concorrência.

Além disso, o STF2 (2019) fixou tese de repercussão geral definindo que os municípios que optarem pela regulamentação não podem contrariar ou estabelecer requisitos adicionais àqueles estabelecidos na Lei Federal nº 13.640/2018 (BRASIL2, 2018), que regulamenta o transporte individual privado por aplicativo. Com a decisão, foram afastadas medidas que contenham restrições à entrada de pessoas na atividade, como número máximo de motoristas parceiros, autorizações prévias como alvarás e exigência de placas de cidades específicas.

Interessante que o Poder Legislativo brasileiro, em qualquer dos entes da federação, utilize os dados produzidos pelo CADE e pelo STF sobre o modelo de transporte privado remunerado, um dos exemplos de empreendimento da economia de compartilhamento, como norte para a elaboração de regulação em consonância com os princípios constitucionais da liberdade de iniciativa e da livre concorrência, pois o país precisa de regulação que crie um ambiente favorável ao desenvolvimento de novos empreendimentos, e não que impeça ou que dificulte a implementação de novos negócios, em especial dos negócios da sharing economy e da economia digital.

Não se advoga no presente artigo contra a regulação estatal, mas sim busca-se analisar, através de uma abordagem descritiva, a realidade atual da atuação do Poder Legislativo no campo da regulação econômica, que não é favorável à implementação dos negócios fundados na economia compartilhada, e, com os dados coletados, confrontar a postura regulatória adotada pelo Poder Legislativo federal com a proposta de liberdade proposta na obra “Desenvolvimento como Liberdade”, de Amartya Sen.

V. CONCLUSÃO

            Em um Estado democrático de Direito o Poder Legislativo deveria atuar em prol da defesa dos fundamentos elencados na Constituição Federal, a exemplo da livre iniciativa, previsto no art. 1º, inciso IV.

            Os aplicativos de transporte privado são resultados da livre iniciativa, que percebendo uma necessidade do mercado, dos consumidores, desenvolveu plataformas para oferecer aos usuários transporte privado a baixo custo e eficiente, complementar ao sistema de táxi existente há várias décadas, porém que não atende de forma eficiente, confortável e a preços competitivos, estando acessível a um público relativamente pequeno, diante da política de preços praticada pelas empresas e profissionais autônomos de táxi.

            Iniciativas a exemplo da Uber, 99, Cabify, entre outras, que foram muito bem recebidas pelo público, encontraram bastante resistência das categorias profissionais organizadas e inseridas no mercado altamente regulado, que alegaram que os serviços prestados pelas plataformas digitais encontravam-se na ilegalidade, já que não tinham autorização da administração pública para prestar o serviço de transporte.

            A categoria profissional dos taxistas, que tem um ótimo grau de organização nas diversas cidades brasileiras, com interlocução estadual e nacional, utilizaram do processo de lobbying para pressionar o Poder Legislativo para, em um primeiro momento, impedir o funcionamento das plataformas digitais de transporte privado, e, em um momento posterior, dificultar o exercício da atividade de transporte realizado através dos aplicativos, criando, através da legislação, ônus para os motoristas de aplicativo que retiravam a vantagem competitiva do novo modelo de negócio com o intuito de tornar a prestação do serviço financeiramente inviável.

            O Poder Legislativo, através da sua função precípua de elaboração da legislação, é um locus importante na elaboração das normas reguladoras das atividades econômicas. Infelizmente, ao invés de ser o garantidor dos princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência, desenvolveu regulação, através de lei, para tolher o exercício livre de atividade econômica, atendendo, desta forma, aos interesses da categoria dos taxistas e das empresas de transporte de táxi.

            Conforme analisado acima neste artigo, a Câmara dos Deputados, através do PL 5587/16, previu a competência exclusiva dos Municípios para fiscalização e regulamentação do serviço de transporte remunerado privado no âmbito dos seus territórios. Isso muda totalmente o ambiente regulatório para o transporte privado realizado com a intermediação dos aplicativos, pois, antes da regulação acima mencionada tinha natureza privada, “passa a depender da regulamentação municipal, transformando a natureza privada em pública” (LUZ NETO, 2017, p. 428).

            Constata-se que o Poder Legislativo foi influenciado por grupos de pressão para elaborar uma legislação que impedisse, ou que pelo menos dificultasse ao máximo, o exercício livre da atividade de transporte privado intermediado por aplicativos. Esse panorama ainda está presente no Brasil, encontrando modelo de negócios baseados na economia compartilhada dificuldades regulatórias, pois os grupos de interesse que representam os modelos de negócios atingidos pela concorrência dos negócios formatados na economia de compartilhamento continuam a demandar regulações para impedir a exploração econômica viável dos novos negócios.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Lei nº 13.683, de 19 de junho de 2018. Altera as Leis n º 13.089, de 12 de janeiro de 2015 (Estatuto da Metrópole), e 12.587, de 3 de janeiro de 2012, que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana. Disponível em: <<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/Lei/L13683.htm>>. Acesso em: 20 de setembro de 2019.

______2. Lei nº 13.640/2018, Altera a Lei nº 12.587, de 3 de janeiro de 2012, para regulamentar o transporte remunerado privado individual de passageiros. Disponível em: <<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Lei/L13640.htm>>. Acesso em 05 de outubro de 2019.

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_____3. Efeitos concorrenciais da economia do compartilhamento no Brasil: a entrada da Uber afetou o mercado de aplicativos de táxi entre 2014 e 2016? Disponível em: <<http://www.cade.gov.br/acesso-a-informacao/publicacoes-institucionais/dee-publicacoes-anexos/documento-de-trabalho-001-2018-uber.pdf>>. Acesso em 20 de setembro de 2019.

CÂMARA DOS DEPUTADOS. Projeto de Lei nº5.587-A de 2016. Disponível em: <<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2088280>>. Acesso em: 15 de setembro de 2019.

CÂMARA MUNICIPAL DE JOÃO PESSOA. Lei ordinária nº 13.105, de 30 de novembro de 2015. Disponível em: <<http://177.200.32.195:9673/sapl/sapl_documentos/norma_juridica/16865_texto_integral>>. Acesso em: 08 de setembro de 2019.

GRAU, Eros Roberto. A ordem Econômica na Constituição de 1988. 6a ed. São Paulo: Malheiros. 2001, pp. 35-38.

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LUZ NETO, Luiz Guedes da. A economia compartilhada e seus desafios no Brasil. In: Miranda Gonçalves, R., Veiga, F. S., & Magalhães, M. M. (Eds.). (2017). Derecho, gobernanza e innovación: Dilemas jurídicos de la contemporaneidad en perspectiva transdisciplinar. Porto: Universidade Portucalense, 2017. ISBN 978-972-9354-46-5

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Confira também o texto sobre a regulação dos patinetes na cidade de São Paulo.